Anatomia instituţiei Suveranului

de av. dr. Ioan-Luca Vlad

La 1 iulie 2020 se vor împlini 154 de ani de la publicarea în Monitorul Oficial a Constituţiei din 1866, primul act juridic fundamental al României moderne. Privind acest document, care rămâne un reper pentru dezvoltarea noastră statală, în acest articol mă voi concentra asupra unui aspect esenţial al său, şi anume instituţia Regelui/Reginei, ca şef al statului sub imperiul reglementării constituţionale de atunci. Scopul cercetării este însă nu doar de a relua principalele prevederi privitoare la Suveran, ci mai ales de a vedea dacă şi în ce măsură ele exprimau întreaga realitate, ori dacă nu cumva ele funcţionau într-un sistem mai larg de norme, scrise şi nescrise, de origine naţională şi internaţională, care dau instituţiei regale plenitudinea înţelesurilor şi rolurilor sale.

Alegerea Domnului

Monarhia a precedat Constituţia. Carol I a fost ales ca Domn nu potrivit Constituţiei din 1866, ci direct de către popor, „cu drept de moştenire”, în 2-8 aprilie acelaşi an, prin plebiscit. Or, dacă este să ne uităm înapoi, el se încadra astfel nu într-un sistem constituţional al unei ţări independente şi moderne, ci era „catapultat” din Imperiul German într-un stat dual (Principatele Unite ale Moldovei şi Ţării Româneşti), aflat în uniune personală, acceptată temporar şi guvernate de Convenţia de la Paris din 7/19 august 1858, modificată prin Protocolul de la Constantinopol din 16/28 iunie 1864 . Aceste documente însele căutau să repună Ţările Române în drepturile lor de autonomie internă, statuate prin Capitulaţiile încheiate cu Imperiul Otoman, şi care fuseseră restrânse în secolele XVII-XVIII. Carol I devenea astfel mai întâi de toate un Domn, înscris în tradiţia medievală românească, şi în sistemul de suzeranitate otomană, şi ca atare avea drepturi, răspunderi şi obligaţii ce treceau peste limitele ce aveau să fie impuse prin Constituţie. Or, unul dintre aceste principii, al deţinerii puterii supreme în stat, a rămas şi rămâne singura cheie în care preluarea autorităţii regale din 1938, cu consultarea directă a poporului, precum şi actele de natură constituţională din 1944 şi 1946 pot fi înţelese. Carol primea Coroana ţării nu doar pentru sine, ci şi pentru urmaşii săi, întemeind o Dinastie, care avea să intre şi ea, ca atare, în cuprinsul Constituţiei. Tot astfel, pre-existenţa lui Carol în poziţia de Suveran a fost necesară pentru ca el să poată sancţiona (promulga) Constituţia din 1866.

Domnul şi Biserica

O dovadă evidentă a caracterului supra-constituţional al instituţiei Suveranului este includerea sa, încă din prima zi, în ritualistica şi structura Bisericii Ortodoxe Române. Ungerea cu Sfântul şi Marele Mir, calitatea recunoscută de „Episcop al treburilor dinafară”, dreptul de a intra în altar pe Uşile Împărăteşti şi de a lua cu propria mână Împărtăşania, sunt atribute consacrate Suveranului nu de stat, ci de doctrina pan-ortodoxă, încă din perioada medievală. În sens invers, implicarea esenţială a Mitropolitului Primat (ulterior Patriarhului) în viaţa constituţională a ţării în momente de criză sau absenţă a Suveranului reflectă tot un sistem fundamental al gândirii politice care trecea peste Constituţie şi îşi trăgea obârşia din tradiţia imperială bizantină, preluată de domnitorii, biserica şi poporul român. Nu trebuie omisă obligativitatea introdusă în Constituţie ca urmaşii Domnului să fie crescuţi în „religiunea ortodoxă a răsăritului”. Din acest punct de vedere, Carol a fost atât continuatorul Despotului bizantin, cât şi primul Suveran constituţional.

Atribuţiile constituţionale

Constituţia din 1866 era un document idealist, în sensul că anticipa suveranitatea internaţională a României, referindu-se la Principatele Unite şi România ca stat indivizibil, înainte ca recunoaşterea lui să fie pe deplin cucerită în Războiul de Independenţă. Pe plan intern, ea conferea Domnului aceleaşi atribute ca unui şef de stat dintr-o democraţie liberală, după modelul Belgian. Domnul era parte a puterii legislative, după modelul occidental, exercitând-o împreună cu Reprezentaţiunea Naţională, prin dreptul de iniţiativă, promulgare şi veto asupra legilor. De asemenea, putea convoca Adunarea deputaţilor şi Senatul, cărora le expunea printr-un mesaj starea ţării, la care Adunările răspundeau. La finalul sesiunii, el pronunţa încheierea acesteia, sau putea chiar să dizolve una sau ambele Adunări, cu obligaţia de a convoca totodată alegătorii. Putea de asemenea să amâne cu maxim o lună întrunirea Adunărilor. În fine, el participa la procedura de revizuire constituţională.

Domnul era şi titularul puterii executive, numind şi revocând miniştri „săi”, neputând fi el însuşi şi ministru. Hotărârile judecătoreşti, pronunţate în temeiul legii , se executau în numele Domnului. Totodată, el putea acorda amnistia în materie politică, precum şi graţierea, cu excepţia pedepselor aplicate miniştrilor (care nu puteau invoca ordinul verbal sau scris al Domnului pentru a se apăra de răspundere), pe care îi putea pune în acuzare în faţa Înaltei Curţi. Putea acorda graţierea miniştrilor numai la cererea unei Camere. El numea sau confirma numirile în orice funcţii publice, dar nu putea să creeze funcţii noi fără o lege specială. El putea reglementa aplicarea legilor. Domnul era capul suprem al armatei şi conferea gradele militare. Conferea decoraţiile româneşti şi aproba portul decoraţiilor străine. Din perspectivă naţională, el exercita dreptul de reprezentare externă a statului prin încheierea de convenţii „pentru comerciu, navigaţiune şi altele asemenea”, care însă trebuiau ratificate de puterea legislativă. În materie fiscală, trebuia să aprobe şi impozitele judeţene şi comunale, nu doar bugetul de stat.

Dinastia

O secţiune întreaga a Constituţiei din 1866 era dedicată Domnului, succesiunii la Coroană şi Dinastiei. Se arăta că „puterile constituţionale ale Domnului sunt ereditare, în linie coborâtoare directă şi legitimă a Măriei Sale Principelui Carol I de Hohenzollern-Sigmaringen, din bărbat în bărbat prin ordinul de primogenitură şi cu esclusiunea perpetuă a femeilor şi coborâtorilor lor.” În lipsă de coborâtori pe linie bărbătească, succesiunea se cuvenea „celui mai în vârstă dintre fraţii săi sau coborâtorilor acestora”. Dacă niciunul dintre aceştia nu s-ar mai găsi în viaţă, sau ar declara mai înainte că nu primesc Tronul, atunci Domnul putea numi succesorul său dintr-o dinastie suverană din Europa cu acceptul Reprezentaţiunii Naţionale, altfel Tronul fiind vacant. În caz de vacanţă a Tronului, Adunările urmau să aleagă un Domn dintr-o dinastie suverană din Europa occidentală, precum şi o Locotenenţă Domnească.

Succesiunea normală era reglementată astfel. La decesul Domnului, Adunările se convocau de îndată. Până la depunerea jurământului, puterile constituţionale ale Domnului erau exercitate de consiliul de miniştri, pe răspunderea proprie, în numele poporului. Jurământul era prescris în art. 87.

În cazul minorităţii succesorului, Domnul putea numi o Regenţă compusă din trei persoane, care să exercite puterile domneşti în timpul minorităţii succesorului, Regenţa fiind supusă aprobării Adunărilor. În lipsa unei Regenţe, Adunările urmau să o aleagă. Constituţia nu putea fi modificată în timpul Regenţei, care depunea şi ea un jurământ. În caz de imposibilitate de a domni, constatată de consiliul de miniştri, se instituia o Regenţă, aleasă de Adunări, care constituia şi tutorele (tripartit) al Domnului, din punctul de vedere al legii civile.

Din punct de vedere al dreptului penal, dar şi civil, persoana Domnului era inviolabilă. Pentru a nu crea acte inatacabile, Constituţia prevedea contra-semnătura unui ministru pe orice act al Domnului, ministrul devenind răspunzător de act, sub sancţiunea lipsei de efect a actului respectiv. Finanţarea instituţiei Suveranului era stabilită prin lege, sub forma unei „liste civile”. În fine, Domnul nu putea fi şeful unui alt stat fără consimţământul Adunărilor.

Din dispoziţiile privitoare la succesiune, putem remarca o concepţie patrimonială a Constituţiei asupra dreptului de succesiune la Coroană, care corespundea actului plebiscitar de la 1866. Astfel, succesiunea era reglementată foarte aproape de modelul dreptului civil (cu marea excepţie a excluderii femeilor), mergând până la a institui libertatea numirii testamentare a moştenitorului Coroanei, în ipoteza vacanţei prezumtive a Tronului.

Fürstenrecht în România?

Tradiţia juridică a Europei apusene a consacrat o ramură a dreptului care îngloba normele aplicabile acelor persoanelor şi familiilor (dinastiilor) care puteau accede la funcţia supremă. Aceste norme erau de natură atât publică, cât şi privată, şi îşi găseau sursa atât în dreptul intern, cât şi în cel internaţional. În spaţiul imperial germanic, ele erau adjudecate de instanţele imperiale. Un exemplu actual îl constituie Legea Casei Princiare de Liechtenstein care, deşi a fost publicată în gazeta oficială de stat, prevede (art. 18 alin. (2)): „Constituţia Principatului Liechtenstein nu poate să modifice sau să abroge această Lege a Casei. Acelaşi lucru este valabil şi pentru tratatele internaţionale încheiate de Principatul Liechtenstein. În acestea, dacă este necesar, trebuie inclusă o rezervă corespunzătoare.”

În România, Dinastia a existat anterior Constituţiei, şi, prin ascendenţa sa germanică, şi-a manifestat existenţa juridică de sine stătătoare. Exemplele cele mai bune în acest sens sunt Tratatele de Căsătorie. Acestea au fost încheiate în momentul căsătoriei fiecărei generaţii de Suverani români, cu excepţia Regelui Mihai, care însă a avut o situaţie excepţională, prin aceea că nu a avut parte de o căsătorie civilă, ci numai de una religioasă cu valoare civilă . Aceste Tratate aveau exact natura dreptului princiar, adică şi publică (conţinând dispoziţii privitoare la titlurile şi prerogativele regale), şi privată (conţinând şi dispoziţii privitoare la dotă, divorţ, custodia copiilor etc.). Ele sunt printre cele mai puţin studiate documente internaţionale ale României.

Dinastia Română, devenită Dinastia unui stat independent în 1878 şi Regală în 1881, nu a avut un Statut propriu în primele decenii de existenţă. Din punctul de vedere al dreptului intern, prezumţia a fost că, acolo unde Constituţia nu prevede, se va aplica dreptul civil general. De aici provin însă nişte idei foarte împământenite, dar cu totul greşite juridic, despre dreptul de căsătorie al membrilor Dinastiei. Cea mai importantă priveşte aşa-zisa imposibilitate de a se căsători cu un „pământean” (român). Ori, o asemenea interdicţie nu a existat niciodată, căsătoria ilegitimă a lui Carol al II-lea (atunci Principele Carol) fiind anulată nu din cauza unui Statut regal (care nu exista), ci pentru că nu se respectaseră prevederile obligatorii ale Codului Civil, privind acordul parental şi publicarea intenţiei de căsătorie.

Documentele legislative adoptate în privinţa membrilor Familiei Regale au fost de natură limitată, în special la actele de stare civilă ale membrilor Familiei Regale . Printre prevederile acestora se numărau: ţinerea unui registru special, prin Ministerul Justiţiei, pentru actele de stare civilă ale membrilor Familiei Regale; dispoziţii privind domiciliul membrilor Familiei Regale; sancţiunile aplicate persoanelor care pierdeau această calitate; administrarea averilor membrilor Familiei Regale şi a celor care au pierdut această calitate; formalităţile căsătoriei, şi obligaţia consimţământului Regelui; divorţul şi procedura sa; interzicerea adopţiei; exercitarea puterii părinteşti, emanciparea şi majoratul; numirea consiliului judiciar şi curatela; procedura succesorală. Se mai prevedeau dispoziţii privitoare la scutirea membrilor Familiei Regale de interogatoriu şi mărturie şi simplificarea autentificării actelor lor.

Ies în evidenţă două dispoziţii de natură generală, care conturau dreptul aplicabil membrilor Familiei Regale. Pe de o parte, aceea potrivit căreia în lipsa unor prevederi speciale, li se aplica dreptul civil român. Pe de altă parte, dispoziţia cuprinsă în ultima formă a Statutului potrivit căreia Regele putea conferi titluri nobiliare membrilor Familiei Regale, chestiune care ţine atât de dreptul public (titlul nobiliar fiind pe de o parte o onoare statală), cât şi de dreptul privat (titlul nobiliar putând fi privit şi ca parte a numelui).

Dreptul internaţional

Odată câştigată independenţa naţională, Suveranul (din 1881 Rege) dobândea şi toate atributele prevăzute pentru Şeful Statului în dreptul internaţional public. Enumerăm, selectiv, pe cele mai importante:
– jus representationis omnimodae, adică dreptul Suveranului de a îşi reprezenta statul în toate privinţele, fără a necesita o împuternicire specială;
– imunitatea diplomatică extinsă;
– dreptul de a acredita şi primi acreditările ambasadorilor;
– dreptul de a proclama războiul şi pacea.
Pe lângă aceste atribute juridice, se află şi cele care ţin de curtoazia şi protocolul internaţional, care fac obiectul unei alte discuţii.
Aceste atribute au o componentă publică (legată de calitatea de şef al unui stat) dar şi una personală (legată de persoana fizică a Suveranului). În cazul preşedinţilor, cele două componente se separă la momentul încetării mandatului. În cazul Regilor, poziţia fiind o dată câştigată, viageră, ele nu se mai separă niciodată.

Suveranul în exil

Tocmai natura mixtă (public-privat; naţional-internaţional) a mănunchiului de norme juridice care guvernează Dinastia română face ca existenţa ei să dăinuie, atât în mentalul colectiv, cât şi în afara reglementărilor juridice pozitive din România. Odată forţat să plece din ţară, Regele a rămas singurul factor constituţional activ şi existent , păstrând totodată şi calitatea de Şef al Casei Regale, cu alte cuvinte de fons juris (sursă a dreptului), potrivit normelor autonome ale Dinastiei, preluate din patrimoniul juridic bizantin şi germanic. Numai aşa se poate explica de ce Regele a reprezentat „factorul constituţional” la care s-a raportat Comitetul Naţional Român (care a vrut, dar nu s-a manifestat ca un guvern în exil, din motive geopolitice); de ce el a fost tratat în continuare ca Suveran de către puterile străine ; şi de ce el a putut să confere decoraţii regale şi să stabilească norme şi sancţiuni privitoare la propria familie, incluzând şi acordarea de titluri pentru membrii ei. Şi aşa apare ca evidentă legitimitatea adoptării Normelor Fundamentale de la 30 decembrie 2007 .

O situaţie juridică similară, desigur la o altă scală, a avut-o Vaticanul în perioada 1870-1929. Deşi Roma devenise parte a Italiei, şi nu exista o consacrare în dreptul pozitiv a suveranităţii temporale a Papei, totuşi statele continuau să întreţină relaţii diplomatice cu Sfântul Scaun, în baza autorităţii morale a acestuia ca locus al unei biserici globale. În 1929, odată cu semnarea Acordurilor de la Lateran, s-a recunoscut suveranitatea teritorială a Papei, prin Statul Oraşului Vatican, dar însăşi semnarea Acordurilor a consfinţit pre-existenţa unei persoane suverane (altfel, Italia nu ar fi avut „contrapartidă” şi ar fi putut institui noile norme printr-o lege internă).

Dinastia astăzi

Coroana rămâne simbolul suveranităţii naţionale, fiind făurită dintr-un tun cucerit de români în timpul luptei pentru independenţă. Purtătorul ei, Suveranul, este alături de Coroană în exil, atât timp cât nu există o consacrare constituțională a sa.

O consacrare legislativă a rolului Casei Regale nu ar făcea decât să transpună din nou în dreptul intern o instituţie care există şi în inimile şi mentalul colectiv românesc. Casa Regală ar putea astfel să acţioneze cu mijloace nu doar de natură privată, morală, protocolară, ci şi cu mijloace instituţionale şi juridice pentru a continua păstrarea tradiţiilor naţionale şi a valorilor statului român modern, şi promovarea dezvoltării României.